Riksbankens två mål i nya verkligheten. Skriv om riksbankslagen.

(Debattartikel publicerad i Dagens Industri den 17 juli 2014.)

 

Det står klart, med facit i hand, att Riksbanken – om den enbart haft ett inflationsmål – skulle ha drivit en mer expansiv penningpolitik – hållit en lägre ränta – år 2010, 2011, 2012 och 2013. Arbetslösheten hade då varit lägre, åtminstone i ett konjunkturperspektiv.

 

Men uppgiften är mer komplicerad än så. Världen har förändrats, och det går inte för regering och riksdag att ignorera när man ska ta ansvar för den ekonomiska stabiliteten. Det innebär bland annat att Riksbanken numera inte enbart har ett inflationsmål.

 

När den självständiga Riksbanken och inflationsmålet etablerades på 1990-talet tog dessvärre ekonomer och politiker den finansiella stabiliteten närmast för given. Det var fel och förhastat. (Jag själv medverkade också genom att bland annat sitta i Riksbanksutredningen).

 

De senaste åren – inte minst krisen sedan 2007 – har visat att finansiella problem från tid till annan blir det största hotet mot ekonomiska stabiliteten – inte inflationen. Det ställer Riksbanken och dess huvudman Riksdagen inför nya svårigheter vid utformningen och utvärderingen av den förda riksbankspolitiken: hur ska målen finansiell stabilitet (tillgångsprisernas stabilitet) och inflationens stabilitet (konsumentprisernas stabilitet) rangordnas? Vad är viktigast?

 

Svaret måste bli: Ibland kommer det att vara inflationen, ibland den finansiella stabiliteten. Det finns inget rätlinjigt enkelt svar. Här gäller en avvägning mellan två mål som kan komma i konflikt med varandra.

 

Man kan i Sveriges fall inte låtsas som att riksbankslagen, och dess förarbeten från 1990-talet med tydligt fokus på inflationsmålet, idag skulle vara det enda rättesnöre som Riksbanken ska utvärderas mot. Så är det inte heller konstitutionellt idag.

 

Att en förändrad verklighet tvingat fram en ändrad konstitutionell praxis är inte något historiskt eller politiskt nytt i Sverige. Denna gång gäller det tolkningen av Riksbankens uppdrag och ansvar. Målen har de facto utvidgats sedan flera år tillbaka.

 

Om praxis ändras är det självklart viktigt att den godkänns av riksdagen. Detta har också skett genom återkommande utvärderingar, utfrågningar, betänkanden, och riksdagsbeslut. Riksbankens agerande med två mål är därför accepterat och knäsatt på ett demokratiskt sätt. Vare sig man tycker bankens agerande varit rätt eller fel, är det viktigt att förstå att Riksbanken genom en successivt utvecklad och godkänd praxis har ett demokratiskt och i Riksdagen väl förankrat mål om finansiell stabilitet, förutom inflationsmålet. Någon vid varje tidpunkt uttalad rangordning mellan dessa mål finns inte. Det kommer an på den aktuella situationen. Just nu är hushållens upplåning problemet, men finansiell stabilitet är ett vidare begrepp än så.

 

Att Riksbanken starkt påverkats av bankens oro för hushållens skuldsättning är välbekant. Regeringen, Finansinspektionen och Bankföreningen har också något valhänt och med bland annat kvantitativa ransoneringsmetoder snarare än priset (räntekostnaden) sökt minska efterfrågan på lån: Bolånetak infördes 2010, riskviktgolv på 15 procent kom 2013, och en amorteringsrekommendation från Bankföreningen på 75 procent. Åtgärderna skärptes under 2014, 15 procent blev 25 procent, och amorteringsrekommendationen sänktes till 70 procent. Kapitaltäckningskraven är idag internationell sett höga. Hushållen kan inte vara säkra på vad deras lån kommer att kosta annat än att de blir dyrare än idag. (Riksbankens 0,25 procents ränta är en sextondel av en fullt normal ränta på 4 procent.)

 

Att Riksbanken har ett delat ansvar med Finansinspektionen och regeringen för finansiell stabilitet gör den demokratiska kontrollen av den självständiga Riksbanken svårare än tänkt när riksbankslagen skrevs. Numera gäller inte bara att kontrollera inflationsmålet, utan även om Riksbanken har varit klok och omdömesgill i sitt agerande, och i sitt samarbete med regering och Finansinspektionen i kris och potentiella krislägen.

 

Varför skriver jag ”klok och omdömesgill”? Jo, man kan inte undvika att Riksbanken när det gäller målet om finansiell stabilitet mycket lätt kommer in på närmast rent politiska ställningstaganden. Detta – i sin tur – ställer delvis högre krav på dem som sitter i Riksbankens operativa ledning, direktionen. De ska ha ett gott och säkert omdöme, som fungerar även under press och kris, samt när det närmar sig politik. Att leda en centralbank kräver, förutom akademiska meriter, kyla och hög samarbets- och beslutsförmåga.

 

Eftersom finansiell stabilitet tidvis blir ett överordnat mål innebär det att Riksdagens förlängda arm, Riksbanksfullmäktige, kan få en delvis ny roll. Fullmäktige bör vara på alerten när det gäller politiskt präglade bedömningsfrågor på den finansiella stabilitetens område. På det området finns ett större behov av erfarenhetsbaserad allmän politisk klokhet. Detta bör partierna ta hänsyn till redan i höst när de utser nya ledamöter av riksbanksfullmäktige.

 

Behövs en ny lagtext för Riksbanken? Ja, lagen bör omarbetas och tydligt ange att Riksbanken numera har två mål – både inflationen och den finansiella stabiliteten. Detta bör ingå i den översyn av riksbankslagen som såväl Riksdagens finansutskott som Riksbanken begärt. Översynen bör ske nästa mandatperiod och slutföras efter den större utvärdering av Riksbanken som Finansutskottet nyligen satt igång med hjälp av utländska experter, bl a f d chefen för Bank of England, Mervin King. De eventuella lagändringar som föreslås skulle riksdagen kunna besluta senast under 2018.

 

Carl B Hamilton, fd ordförande i Näringsutskottet och EU-nämnden, ekonomisk-politisk talesperson (FP), och ledamot av Finansutskottet som i riksdagen ansvarar för riksbanksärenden. Professor i internationell ekonomi.