torsdag 23 oktober 2014

Den förbisedda jokern i budgetprocessen.


Strax läggs den nya regeringens första budget. De flesta av förslagen är redan framlagda, om än inte för riksdagen. Medialt fokus blir på ”vinnare och förlorare” (kvällspressen) och på om budgeten blir nedröstad eller ej (morgontidningarna och etermedia).

En förbisedd joker under riksdagens budgetbehandling är den kommande domen i Högsta förvaltningsdomstolen i tvisten om det lagliga i att bryta ut en budgetpost – förslaget om höjd brytpunkt – ur riksdagens budgetprocess förra hösten. (Konflikten beskrev jag 15 oktober 2013 på DN-debatt http://www.dn.se/debatt/s-braket-om-budgetregler-kan-bli-konstitutionell-kris/).

Å ena sidan bedömde de i konstitutionell rätt kunniga juristerna i riksdagsförvaltningen i en längre utredning, och med stöd av jurister utanför riksdagen, att dåvarande oppositionens agerande inte är förenligt med riksdagsordningen. Budgeten skall tas i ett enda beslut -- inte i flera. Å andra sidan bedömde en majoritet i vår lagstiftande församling – Konstitutionsutskottet (KU) och kammaren – att agerandet är förenligt med riksdagsordningen. Det blev som bekant resultatet av riksdagsbehandlingen hösten 2013, men en pyrrhusseger för Socialdemokraterna et consortes.

Många har säkert glömt att riksdagsbeslutet överklagades, men inte jag. Frågan ska under hösten 2014 – sannolikt nu i november -- avgöras genom en dom i Högsta förvaltningsdomstolen.

I november månad infaller intressant nog även de avgörande veckorna i riksdagens budgetbehandling när oppositionen med hänvisning till rättsstatens likabehandlingsprincip kan komma att aktualisera krav på att bryta ut (budgetförsvagande) förslag, t ex 32000 traineeplatser, som väl får anses vara regeringens viktigaste förslag för att försöka sänka den registrerade ungdomsarbetslösheten.

Om domstolen följer Kammarrätten står KU:s bedömning fast. Men det är inte alls säkert. Konstitutionella frågor av denna dignitet är synnerligen ovanliga och förvaltningsrätterna är något mindre tränade i denna typ av rätt. Likaså aktualiseras den principiella frågan om landet ska styras under lagarna såsom de ligger, eller styras genom ett snabbt och jämförelsevis torftigt berett beslut av en utskottsmajoritet i riksdagen i ett enskilt ärende. Principiellt finns i bakgrunden den gamla frågan om författningsdomstol och lagprövning av politiska beslut, där borgerliga partier och vänsterpartier tidigare haft något olika mening.

Om Högsta förvaltningsdomstolen dömer att beslutet inte är förenligt med lagen, att KU får ett slags bakläxa. KU- beslutet upphävs och skattesänkningen genomförs retroaktivt för 2014. Det är enligt Skatteverket inget större praktiskt problem att göra. Det utfallet är naturligtvis en stor och viktig seger för strävan efter en budgetordning som skänker ekonomisk stabilitet även med minoritetsregeringar, och som långsiktigt gynnar ordning, reda och förutsägbarhet i budgetpolitiken och den ekonomiska utvecklingen. Det har ju också varit avsikten med bestämmelsen om en budget beslutad med ett helhetsperspektiv genom ett enda beslut, och på så sätt att förhindra att en minoritetsregerings budgetförslag plockas isär i riksdagen av olika kombinationer av majoriteter.

Kortsiktigt politiskt skulle ett sådant beslut naturligtvis kunna ses som en motgång för regeringen eftersom regeringspartierna plus SD ju var de som drev igenom KU-beslutet 2013. Men ett sådant beslut kommer trots allt att bli en tur i oturen – a blessing in disguise -- för regeringen: minoritetsregeringar riskerar fortsättningsvis inte att enskilda budgetposter bryts ut, och den nuvarande minoritetsregeringen kan regera lättare. Om dagens opposition genom ett s.k. utskottsinitiativ nu i november påbörjat en process att bryta ut en eller flera budgetposter ur budgeten, t ex traineeplatserna, måste oppositionen dra tillbaka sitt utskottsinitiativ om domstolen skulle underkänna KU:s beslut från i fjol såsom lagstridigt.

Om inte budgetprocessen redan skulle se ut att bli komplicerad, så kan den alltså komma att bli ännu mera komplicerad genom att Högsta förvaltningsdomstolens dom kommer först sent i höst, och ingen vet när.

Om domstolen inte håller med KU och alltså underkänner att brytpunktshöjningen stoppades för 2014, vill säkert regeringen för 2015 göra en återställare och sänka brytpunkten – dvs. höja skatten jämfört med 2014. Det borde vara praktiskt möjligt, men jag är osäker på hur det skulle gå till.  
 

                                                                                       ***

Den ideologiska vattendelaren i budgeten är välkänd. Å ena sidan har vi partierna som vill att ökad sysselsättning och lägre arbetslöshet ska avgöras genom beslut i företag som skapar riktiga jobb, dvs. jobb och utbildningsplatser som inte är resultatet av offentlig finansiering med primärt sysselsättningspolitiska motiv. Å andra sidan har vi partierna som nöjer sig med att sänka den registrerade arbetslösheten, oberoende av hur den sänks. Debatten kommer att återgå till frågan om långsiktig arbetslöshet dold genom offentliga åtgärder.