En allvarlig konstitutionell kris hotar om riksdagens budgetregler.

En allvarlig konstitutionell kris hotar om riksdagens budgetregler

 

(Artikel publicerad på DN Debatt den 15 oktober 2013)

En allvarlig konstitutionell kris om budgetreglerna är under uppsegling i riksdagen. De dyrköpta erfarenheterna från 70- och 80-talens ekonomiska instabilitet, som kulminerade i 90-talskrisen, tycks falla i glömska.

 

1990-talskrisen ledde till att man i bred enighet över blockgränsen beslutade att reformera budgetprocessen så att den ekonomiska politiken skulle utformas mer sammanhållet. En viktig del var att riksdagen skulle fatta ett samlat budgetbeslut så att budgetsaldot blev ett medvetet resultat av ett riksdagsbeslut, och inte som tidigare en summering av hundratals enskilda beslut. Reformen har inneburit stärkt makt för regeringen i budgetfrågorna. Likaså har ställningen för riksdagens finansutskott stärkts. Därmed har Sverige sedan mitten av 1990-talet kunnat styras ekonomiskt kraftfullt även av minoritetsregeringar. Man kan notera att den konsekvensen välkomnades i en riksdagsutvärdering av reformen.

 

Ett uppifrån-och-ned perspektiv infördes också. Fleråriga utgiftstak för staten (angivna i kronor) föreslås numera av regeringen och fastställs av riksdagen. I ett första steg i budgetprocessen beslutas om utgiftsramar för 27 utgiftsområden och en beräkning av inkomsterna. Därmed framkommer statens budgetsaldo. Därefter, i ett andra steg, fördelar riksdagen statens utgifter genom ett beslut per utgiftsområde som inte får överskrida den totala ram som fastställts i steg ett.

 

Reformarbetet hade två centra – ett i finansdepartementet och ett i riksdagen. I finansdepartementet låg fokus på att stoppa tendensen till allt högre utgifter. Det skulle uppnås genom begränsningar som medvetet styrde regeringens budgetmakt i riktning mot lägre utgifter och högre skatter.

 

I riksdagen, däremot, var reformarbetet mer inriktat på en effektiv och väl sammanhållen parlamentarisk beslutsprocess – inte att styra politikens innehåll i viss riktning! – och att göra Sverige bättre ekonomiskt styrbart under olika parlamentariska förhållanden.

 

Nu närmar vi oss pudelns kärna i den nuvarande konflikten. Oppositionen lutar sig mot en förenklad, avgränsad del av budgetreformen som enbart tar fasta på uppgiften – som naturligtvis är central för finansdepartementet – att hindra en försvagning av budgeten. Det känns måhända som en naturlig avgränsning för 90-talets kader av tjänstemän skolade i finansdepartementet, men budgetreformen vad gäller riksdagen har de facto en vidare betydelse, nämligen att säkra varje minoritetsregerings ställning i den ekonomiska politiken, och en sammanhållen budgetbehandling. Det innebär att det enligt bestämmelserna och förarbetena i riksdagsordningen (RO) – som närmast är att se som grundlag – är lika felaktigt att ta isär en budgets utgiftssida – med ökade utgifter som följd – som det är att ta isär en budgets intäktssida med högre skatter som följd.

 

Antag att en minoritetsregering, som en del av en politik mot arbetslöshet, vill driva en expansiv keynesiansk finanspolitik. Den gör detta under det fleråriga utgiftstaket, antar vi, och har berett plats för sina expansiva utgifter i sitt förslag till total utgiftsram för budgeten. Då ska inte en opposition som är i majoritet i riksdagen – enligt RO – kunna plocka isär budgeten och kunna splittra upp ett fattat beslut om budgetramen med motiveringen att majoriteten vill stärka budgeten (lägre underskott eller större överskott). Skulle regelverket ges den innebörden skulle det innebära en konstitutionell bias som alltid skulle motverka expansiv finanspolitik, bland annat.

 

En närmast helig princip – tydligt fastlagd i RO (5:12) – är att budgeten skall fastställas i ett enda beslut, dvs. alla utgiftsområden och beräkningen av inkomsterna i budgeten fastställs i ett klubbslag i kammaren. På så sätt skyddas budgetens helhet.

 

Det oppositionen nu vill är, för det första, att ur helheten bryta ut förslaget om höjd brytpunkt i inkomstskatteskalan, och för det andra, att detta görs efter det att ramen för de totala utgifterna och intäkterna har fastställts i det första steget i det s.k. rambeslutet. Det senare innebär att principen om att budgeten skall tas i ett enda beslut körs över. Oppositionen vill sålunda nu i november backa (reversera) budgetprocessen efter fattat rambeslut, och ta ett nytt, andra, beslut om intäkterna. Ett sådant förfarandet har dock konstitutionsutskottet (KU) redan tidigare underkänt utom för ”inkomstförslag av helt marginell budgetmässig betydelse”. Men nu gäller det hela 3 mdr kr, och det är definitivt inte ”helt marginellt” (bet. 1996/97:KU3). 

 

Min slutsats är generande enkel: oppositionen har inte läst och ännu mindre förstått riksdagsordningens bestämmelser och förarbeten. Man har enbart utgått från 90-talets mera avgränsade finansdepartementala perspektiv.   

 

En mycket viktig aspekt på konflikten är att oppositionen nu tycks beredd att slå sönder den konsensuskultur som i Sverige rått i denna typ av frågor i mer än hundra år, och bryta mot 15 års etablerad och välfungerande praxis med de nya budgetreglerna. När nu oppositionen inte tvekar att riva upp regelverk och etablerad praxis bör den även tänka maktpolitiskt och beakta risken för en reciprok hämnd under kommande mandatperiod.

 

Oppositionen binder ris åt egen rygg för den händelse det t ex skulle bli en socialdemokratiskt ledd minoritetsregering. Jag har redan pekat på en sådan regerings potentiella problem med att driva en expansiv finanspolitik. Jag vill också peka på risken för att en oppositionell majoritet vägrar utnyttja hela budgetutrymmet som regeringen föreslår för ett visst utgiftsområde, som utgifter för höjd a-kassa eller andra transfereringar – dvs. centrala utgifter för socialdemokraterna.

 

”Öga för öga, tand för tand” är en mustigt uttryckt gammaltestamentlig princip som säkert många i en majoritet – när konsensuskulturen är uppriven – i den situationen skulle förespråka. Då glider Sverige ut på ett sluttande plan tillbaka till 70- och 80-talens problem med instabilitet, kortsynthet och splittrande beslut i den ekonomiska politiken.

 

För Sveriges långsiktiga bästa, lägg ned konflikten om budgetreglerna!

 

Carl B Hamilton

Ledamot av riksdagens finansutskott (FP), fd statssekreterare i finansdepartementet och professor i nationalekonomi.