Spännande! Juridiken och AP-fondernas placeringsbeslut: Det handlar inte om för eller emot bonusar.

Nedan följer en kort rättslig analys av regeringsbeslutet att instruera AP-fondernas ledning och styrelser att placera pensionsspararnas pengar på ett politiskt bestämt sätt - dvs. att inte maximera avkastningen på pensionssparandet. Först min egen inledning:

Regeringen har brutit mot den mycket viktiga principen att hålla dagspolitiken och de partipolitiska ambitionerna borta från förvaltningen av det offentliga pensionssystemet. Förtroendet för pensionssystemet kommer nu att minska, det kan förväntas leverera lägre pensioner än om fokus legat kvar enbart på maximal avkastning, och beslutet har skapat incitament för svenskar att söka sig till mer privat pensionssparande.

I potten ligger dessutom den i decennier analyserade faran för att kapitalbildningen i Sverige övergår till en mer politiskt styrd förvaltning och att makten över kapitalet därmed flyttar från privat ägande till offentligt ägande. Det är därför Vänstern och Lars Ohly m. fl. säger att de "gör vågen".

Nästa gång - måhända under en rödgrön regering - öppnar regeringsbeslutet för att AP-fonderna ska ta regionalpolitiska hänsyn (jämför med försvarspolitiken!), rädda företag och branscher i kris (kom ihåg för några månader sedan att oppositionen ville att AP-fonderna skulle köpa in sig i Saab), eller ta klimat- och miljöhänsyn, som på effektivare - men mindre publikknipande - sätt bör skötas med ekonomiska styrmedel - typ skatter, avgifter - och regleringar.

Vad säger lagen? Låt oss se på juridiken. Nedan följer en utredning gjord av jurister på en vanlig advokatbyrå. Analysen är inte märkvärdig, komplicerad eller särskilt svårtillgänglig utan juridiskt allmängods. Den görs naturligtvis i dagarna även på många andra håll, inte minst inom AP-fonderna.

Genomgången visar bl. a att AP-fondernas styrelser och ledningar sannolikt inte behöver följa regeringsbeslutet om de inte vill. Ja, frågan är om de inte är förbjudna att på grund av regeringsbeslut ändra i sina placeringar.

Strider regeringsbeslutet mot konstitutionen? Döm själv.

För att minmera skadan bör regeringen ändra tillbaka sitt beslut. Ju förr, desto mindre pina.

**************************

"AP-fondernas rättsliga ställning

1. Kortfattad bakgrund

Den 20 april 2009 beslutade regeringen om nya riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i företag med statligt ägande ("Riktlinjerna för statligt ägda bolag") och om nya riktlinjer för ersättningar till ledande befattningshavare i AP-fonderna ("AP-fondsriktlinjerna").
Riktlinjerna för statligt ägda bolag anger ersättningsprinciper för ledande befattnings¬havare, innefattande bl.a. att rörlig lön inte skall ges. Riktlinjerna tar sikte på såväl företag som staten har ett bestämmande inflytande över, som företag där staten direkt eller genom ett företag är minoritetsägare. Beträffande företag där staten är minoritets¬ägare uttalar riktlinjerna att regeringen respektive statsägda företag i dialog med övriga ägare bör verka för att riktlinjerna tillämpas så långt som möjligt.

AP-fondsriktlinjerna innebär "ett stopp för rörlig lön till de ledande befattningshavarna i fonderna". I riktlinjerna skriver regeringen också att AP-fonderna i företag där fonderna direkt eller genom ett företag är delägare bör verka för att de ersättningsprinciper som framgår av riktlinjerna och som motsvarar principerna i Riktlinjerna för statligt ägda bolag tillämpas så långt som möjligt.
I ljuset av detta skall här kortfattat diskuteras vilken ställning AP-fonderna har och vilka möjligheter regeringen har att utfärda för AP-fonderna bindande direktiv.

2. Den rättsliga regleringen

Regler för Första till Fjärde AP-fonderna återfinns i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder ("AP-fondslagen"). Det övergripande målet för AP-fondernas verksamhet kan sägas vara långsiktigt hög avkastning, låt vara med krav på en låg risknivå.

AP-fonderna är inte några självständiga rättssubjekt, utan ingår såsom oberoende statliga myndigheter i rättssubjektet staten.

Av AP-fondslagen följer att styrelsen i respektive AP-fond ansvarar för fondens organisation och förvaltningen av fondens medel. Styrelsen, som skall bestå av nio ledamöter, utses av regeringen, varvid två ledamöter kan föreslås av arbetstagarorganisationer och två av arbetsgivarorganisationer. Regeringen får entlediga en ledamot i förtid och skall göra det om ledamoten själv eller den organisation som föreslagit ledamoten så begär.

I förarbetena understryks att det överlämnas till respektive AP-fond att utifrån generella mål och placeringsregler närmare bestämma inriktningen på medelsförvaltningen. Det framhålls också att styrelsen är fullt och odelat ansvarig för verksamheten.

Till styrelsens uppgifter hör att organisera verksamheten och att årligen fastställa verksamhetsplan, inkl. precisering av närmare mål för placeringsverksamheten, samt att fastställa en ägarpolicy och en riskhanteringsplan. Enligt förarbetena vilar det yttersta ansvaret för dessa uppgifter liksom andra frågor som rör medelsförvaltningen på styrelsen.

Styrelsen skall utse en person som skall ha hand om den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Vidare får styrelsen enligt AP-fondslagen delegera uppgifter, också beslutanderätt, även till andra personer. I förarbetena, men inte i lagen, sägs också att styrelsen får anställa de tjänstemän som behövs samt bestämma deras löner och övriga anställningsvillkor.

I förarbetena till AP-fondslagen anges att AP-fonderna skall vara oberoende i sin löpande förvaltning gentemot regering och riksdag samt att styrelsen ensam skall ansvara för verksamheten. Där sägs vidare:

"Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att även fortsättningsvis markera att pensionssystemet är autonomt och skall ha en hög grad av självständighet gentemot regeringen. Fondstyrelserna skall ha det fulla ansvaret för placeringsverksamheten. Verksamheten bör endast regleras i lag. Regeringen bör inte ges möjlighet att genom instruktioner, regleringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel styra över fonderna utöver vad som följer av rätten att utse styrelse. På detta sätt kan ett förtroende upprätthållas för att AP-fondernas medel endast används till nytta för pensionssystemet och de försäkrade och inte utnyttjas i andra syften" (vår kursivering).

I anslutning till detta sägs också att regeringen dock bör ges utrymme att vid den årliga utvärderingen av respektive AP-fond "förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt".

Viktigt är också att det uttryckligen slås fast att
"[d]et är viktigt att ägarrollen entydigt utövas i syfte att bättre tillvarata möjligheterna till högre avkastning på förvaltade medel. [AP-fondernas] ägande skall inte vara ett närings- eller ekonomisk-politiskt instrument".

Vidare sägs:
"Den föreslagna lagen ger de enskilda AP-fonderna i den löpande verksamheten en självständig ställning i förhållande till regeringen. Regleringen avviker således från vad som i allmänhet gäller för statliga myndigheter (se 11 kap. 6 § regeringsformen). Det är dock inte unikt att regeringens möjlighet att styra enskilda myndigheter inskränks i lag. Förhållandet bör förstås så att regeringen, genom att föreslå riksdagen ifrågavarande lagstiftning rörande allmänna pensionsfondernas förvaltning, frivilligt avstår från sin beslutanderätt över fonderna i den omfattning som följer av den föreslagna lagen. Förfarandet har stöd i 8 kap. 14 § regeringsformen. Genom lagformen kommer bestämmelserna enligt 8 kap. 17 § regeringsformen att även omfattas av den s.k. formella lagkraftens princip. Det innebär att beslutanderätten inte kan tas tillbaka utan beslut av riksdagen i lag."

3. Slutsatser

Klart är att AP-fonderna är betydligt mer autonoma i förhållande till regeringen än andra myndigheter. Förarbetena ger intryck av att regeringens enda möjligheter att påverka AP-fondernas verksamhet skulle bestå i valet av styrelseledamöter. Det skall ändå ihågkommas att regeringen också har möjlighet entlediga ledamöter.

AP-fondsstyrelsen huvudsakliga uppgift är att under eget ansvar verka för en långsiktigt hög avkastning med iakttagande av en låg risknivå. Beslut i strid med det övergripande målet torde styrelsen inte ha rätt att fatta.

Huruvida AP-fondsriktlinjernas ersättningsprinciper skall anses innefatta närings- eller ekonomisk-politiska instruktioner från regeringens sida kan naturligtvis diskuteras. Skulle styrelsen i en AP-fond finna att det skulle strida mot fondens övergripande mål att efterkomma riktlinjerna framstår det emellertid som tveksamt att styrelsen bör göra det.

Den rättsliga regleringen av AP-fonderna uppvisar vissa likheter med regleringen för aktiebolag. Regeringen utser fondens styrelse som fullt ut ansvarar för fondens verksamhet. Organisationsreglerna bär också drag av de aktiebolagsrättsliga reglerna. Skillnaderna mot den aktiebolagsrättsliga regleringen är dock flera. Till exempel synes utrymmet för regeringen att lämna bindande direktiv till AP-fonderna vara mera begränsat än vad som gäller för en bolagsstämma.

I ett aktiebolag med endast en ägare får styrelsen anses vara skyldig att rätta sig efter även icke-formella beslut och instruktioner från ägaren. Motsvarande kan vara tveksamt i AP-fondernas fall. I den mån sådana instruktioner kan anses stå i strid med lag får de givetvis inte efterkommas."