Kritiska synpunkter på Finanspolitiska rådets rapport.

Kritiska synpunkter på Finanspolitiska rådets rapport.
Finanspolitiska rådet (FR) har under Lars Calmfors ledning avgivit sin rapport för 2009. Här tar jag upp några kritiska synpunkter med fokus på den aktuella debatten. Det gäller internationellt agerande, konjunkturlägets krav, utgiftstaken, kommunala balanskravet, konjunkturanpassad a-kassa, allmän statlig a-kassa, och innebörden av många brasklappar.

FR-rapporten innehåller många värdefulla analyser och förslag, inte minst vad gäller arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken, som jag dock inte tar upp närmare nu. Det finns anledning att återkomma till arbetsmarknadens problem och lösningar.

Internationella dimensionen saknas i rapporten.
Den svenska regeringen agerar dels nationellt, dels internationell. Det senare är främst inom EU, men även IMF och OECD.

I rapporten analyseras enbart det nationella agerandet, dvs. regeringens agerande i Sverige. Detta måste ses som en allvarlig brist eftersom regeringen både influerats av det intensiva EU-samarbetet under krisen, men också anser sig ha påverkat EU-ländernas synsätt och agerande. Regeringen har även begränsats av EU-regler och av kommissionens agerande, eller brist därpå.

Eftersom vår kris bottnar i ett internationellt bortfall i efterfrågan på svensk export är Sveriges arbete internationellt för att häva krisen i resten av världen - dvs. på våra exportmarknader - helt avgörande för Sveriges återhämtning.

EU-politiken hittills har framför allt gällt att söka etablera ett gemensamt synsätt och gemensamma åtgärder för att medlemsländerna snabbt ska stabilisera sina finansiella sektorer. Det är frågan om riktlinjeöverenskommelser utan rättsligt bindande status, men med status som politiska åtaganden. I den diskussion har funnits erfarenheterna från svenska bankkrisen, men även politiska riktlinjebeslut om EU-målen för finanspolitikens expansiva inriktning.

Men EU-dimensionen i finans- och stabilitetspolitiken finns inte med i rapporten. Det beror inte på att information skulle saknas. Tvärtom. Inför varje ekofin-möte och varje toppmöte har regeringen redovisat sina positioner och förhandlingsupplägg, och återrapportering sker alltid. Förutom i EU-nämndens handlingar finns det ofta uppteckningar som är tillgängliga och offentliga en kort tid efter mötet. (Den internationella dimensionen faller väl in under §5 och §7 i rådets instruktion.)

FR-rapporten speglar ett numera överspelat nationalstatsperspektiv, och också ett läroboksperspektiv. Sverige är dock sedan 1995 medlem i en union som är av mycket stor betydelse för Sveriges ekonomiska politik.

Vad är rationell politik i ett extremt osäkert konjunkturläge?
Vi har en unik kris. Ingen del av den har sin orsak i felgrepp gjorda inom Sverige. Krisen är samtidig över hela världen och har sina rötter i den amerikanska finansiella sektorn. Den har för Sverige inneburit ett extremt snabbt fall i efterfrågan från utlandet på svenska varor och tjänster.

Prognosmakarna famlar efter förebilder till dagens situation, men de finns knappast. Man tvingas gripa tillbaka på 1930-talet och senare nationella finansiella kriser för att finna vägledning. Allt dock av tveksam relevans 2008-9.

Samtidigt har världens centralbanker och regeringar, till skillnad mot 1930-talet, svarat på krisen med en expansiv politik som saknar motstycke i världshistorien. Aldrig har så många centralbanker sänkt sina räntor så mycket för att rädda jobben för så många. Samma sak med regeringarna: automatiska stabilisatorer har tillåtits slå igenom fullt ut nästan överallt. Regeringar har kompletterat detta med särskilda (diskretionära) beslut om sänkta skatter och ökade offentliga utgifter. Allt för att öka efterfrågan och, i nästa led, med fler jobb och högre inkomster än eljest som resultat.

Krisens unika omfattning, styrka och hastighet i kombination med de exempellösa motåtgärderna - som ännu inte alls hunnit mognat ut - gör att prognoserna för 2010 och 2011 är extremt osäkra, och helt opålitliga Det erkänner alla prognosmakare när de pressas att kvalitetssäkra sina förutsägelser.

Nästa beslutstillfälle för regeringen är höstbudgeten (BP 09) som läggs i september 2009, avseende åren 2010, 2011 och åren därefter.

I detta läge, vad är mest rationella beslutfattande för en regering som den svenska? Är det - som FR gör - att omgående besluta om nya åtaganden som ökar underskotten? Eller är det att avvakta för att se hur konjunkturen utvecklas och vad effekten blir av de redan insatta - men ännu inte utmognade - massiva motåtgärderna?

Man bör lägga märke till att FRs förslag - som jag förstår dispositionen - primärt gäller att "[ytterligare stimulanser . ] bör sannolikt sättas in under 2010" (s 1, sammanfattningen). Alltså inte primärt beslut om 2009 att tas nu i maj 2009, eftersom FR inte ens har med ett förslag beträffande år 2009 i sammanfattningen av rapporten. (Det finns dock ett sådant inne i texten, s 10.)

FR:s förslag kan i efterhand eller redan om nåot halvår visa sig vara riktigt, men det vet vi inte. Åtgärden kan också visa sig oriktig och feltajmad.

Slutsats: Vi bör inte binda oss nu att avisera ny politik, utan inta en avvaktande hållning till BP 09 i första hand, och dessutom avvisa den ofta förekommande övertron på en regerings möjligheter i detta skede i krisen. Regeringen bör i finanspolitiken fokusera på bibehållen handlingsfrihet genom att värna stabiliteten i de offentliga finanserna i kombination med god beredskap för nya åtgärder.

Bryta igenom utgiftstaket?
Att utgiftstaket kan genombrytas i exceptionella lägen är redan klart i lagen, och är närmast en truism. Det är naturligtvis ingen slump att lagen är så formulerad.

Det som istället bör hålla tillbaka varje regering från att bryta igenom utgiftstaken är att taken då förlorar i trovärdighet. Eftersom det tar tid att förtjäna trovärdighet, och den på kort tid kan spelas bort vore ett genombrott ett allvarligt steg att ta.

Om man har denna syn på hur bl. a marknader och politiskt agerande fungerar blir FRs utsaga att "Utgiftstaken har inget egenvärde" (ss 14 och 78) för mig obegriplig.

Tvärtom, att hålla fast vid utgiftstaken har definitivt ett egenvärde, nämligen värdet av att inte förlora trovärdighet i framtida budgetpolitik, och att undvika att riskera bl. a högre långa räntor och ökad politisk osäkerhet om den framtida budgetpolitiken.

FR menar att regeringen i ett tidigt skede bör signalera att man ger upp ansträngningarna att hålla utgiftstaken. Regeringen ska ta initiativ i riksdagen för att göra genombrottet "i ordnade former". Med ordnade former menas, framgår av texten, en blocköverskridande överenskommelse i riksdagen. Men - bortsett från att oppositionen (socialdemokraterna och vänsterpartiet) redan har för egen del beslutat om högre utgiftstak än regeringen i sina budgetalternativ - varför skulle regeringen spela bort trovärdighet nu "trots att det inte finns akuta skäl att ompröva utgiftstaket för 2010." (s 14)? Regeringen ska tydligen både behålla taket och samtidigt vara inställd på att slopa det.

Argumentationen från FRs sida blir inte bättre av att rådet tolkar på egen fri hand vad lagstiftaren menat när taken och nuvarande budgetlag infördes. Varför stödjer man sig inte på proposition och utskottsbetänkanden, som - förutom lagtexten - är de dokument om utgiftstaken som varje regering har att rätta sig efter?

Tidsbegränsad höjning av a-kassan.
FR föreslår en tidsbegränsad höjning av a-kasseersättningen i konjunkturnedgång bl a för att öka efterfrågan och av fördelningspolitiska skäl.

I det politiska landskapet är läget det att oppositionen vill höja a-kassan permanent till FRs nivå. Därför fungerar förslaget för oppositionen aldrig som en anti-cyklisk åtgärd.

Med ett sådant här system ska a-kasseersättningen sänkas när konjunkturen förbättras. Det finns dock problem med detta. Det första är att det är svårt för beslutsfattarna att veta var i konjunkturcykeln man befinner sig förrän efteråt. Det andra är den välbekanta politiska svårigheten att sänka förmåner efter en period med påfrestningar för väljarna. De förväntar sig kompensation och återhämtning - inte motsatsen! För det tredje, även om systemet fungerar i Nordamerika är det inte säkert att det skulle kunna fungera här i Sverige där vi har en helt annan styrka hos fackföreningsrörelsen.

Allmän statlig obligatorisk arbetslöshetskassa.
En allmän obligatorisk arbetslöshetskassa som administreras av staten bör införas, föreslår FR (bl.a s 197). Det är bara att instämma. Knäckfrågan är dock om detta går att göra med bibehållande av nuvarande system med fackligt administrerade kassor. Svaret förefaller vara nej, det går inte. Därmed måste fackföreningsrörelsen i denna fråga nedkämpas i vad facket uppfattar som dels en strid om makten, dels en strid om - ur deras synpunkt - hög organisationsgrad som gynnar en ansvarsfull lönebildning. Motfrågan är varför arbetslöshet inte vore bra om alla är försäkrade mot precis som sjukdom och ålderdom genom våra statliga och obligatoriska sjuk- och pensionsförsäkringar. Hade vi haft det idag hade ca 1 milj människor varit tryggare, dvs de som aldrig varit med i a-kassa, och de som lämnat a-kassan. Är den fackliga organisationsgraden verkligen viktigare än tryggheten för en miljon arbetstagare? Svaret är nej, naturligtvis.

Balanskravet på kommunerna.
Balanskravet på kommunerna bör modifieras så att kommunernas agerande inte förstärker konjunktursvängarna. En sådan reform måste ske utan att man ruckar på det grundläggande kravet på balans i kommunernas budgetar sett över två-tre år (i princip en konjunkturcykel). Automatiska statsbidragsvariationer, som FR föreslår, skulle knappast i praktiken skänka en tillräckligt disciplinerande verkan på kommunernas ekonomiska planering. FRs förslag skulle öppna ett idag tämligen robust system för lobbyism, och som sannolikt inte skulle disciplinera kommunerna att långsiktigt ta hundraprocentigt ansvar för balans i budgetarna.

Automatisk balansering och automatiserade statliga utbetalningar.
FR anser att den uppgörelse är olycklig som gjorts mellan de fem partier som står bakom pensionsuppgörelsen om att sprida över flera år den anpassning som krävs när inkomsterna stiger/sjunker (modifierad "broms").

Motivet för FR är att "det är bättre för pensionssystemets långsiktiga trovärdighet om sådana åtgärder [när tillgångarna t ex fallit kraftigt i värde] sker diskretionärt via stasbudgeten än genom förändringar i reglerna för pensionernas balansering." (s 77). Men varför blir trovärdigheten större för pensionssystemet när detsamma görs mindre autonomt och mer beroende av beslut som involverar statsbudgeten? Och vad händer med trovärdigheten för budgetpolitiken och utgiftstaken om detta automatiserade ansvar för staten att betala pensioner - en verklig potentiell gökunge! - läggs på statsbudgeten istället för att hanteras inom pensionssystemet? Det är svårt att följa logiken.

Samma något obekymrade inställning till budgetpolitikens trovärdighet återfinns i avsnittet om kommunala statsbidrag. FR vill även här automatisera utbetalningarna enligt en "fastslagen regel" och utan hänsyn till vad den regeln innebär för variationen i statens finanser, som dessutom redan i utgångsläget är betydligt mer konjunkturkänsliga än kommunernas.

Motivet för FR-förslaget om en "fastlagd regel" är att på så sätt skulle göra förutsättningarna för kommunernas ekonomiska budgetering mer förutsägbar. Det är riktigt - men motsatsen drabbar staten, dessvärre, som får en mer oförutsägbar budgetutveckling. Även det bör ges viss vikt.

Risk för överdrifter av åsiktsskillnader.
Noteras bör att FR-majoriteten skriver - apropå att man likt mig kan ha en annan uppfattning än FR - att det "finns högst respektabla argument för en mer försiktig hållning" än den som FR står för när det gäller expansiv finanspolitik (s 7).

Det är även värt att notera FR slutsats om finanspolitikens begränsade möjligheter för att hejda nedgången: ". konjunkturförsvagningen är så stark att den ekonomiska politikens möjligheter att motverka den är begränsade. . Det är en fråga på marginalen hur stora finanspolitiska stimulanser som bör sättas in ." (s 6).

Rådet - liksom jag själv - pekar faktiskt på risken för att i närtid ha spelat bort handlingsmöjligheterna om recessionens blir både mycket djup och utdragen. "Alltför stora stimulanser i nuläget [skulle] kunna begränsa utrymmet för ytterligare stimulanser i ett senare läge när behovet kan vara ännu större [än 2020]" (s 7). Rådet pekar också på risken att "underskotten skulle kunna skapa förväntningar om kommande skattehöjningar, vilket kan leda till att hushållen börjar spara mer. Detta skulle kunna skapa åtstramade effekter längre fram." (s.k. ricardiansk ekvivalens). Rådet pekar också på risken för stigande långa räntor om trovärdigheten i budgetpolitiken rubbas: "[Åtstramande] effekter uppkommer också om trovärdighetsproblem för finanspolitiken driver upp de långa räntorna."

När man som jag sammanställer dessa brasklappar och reservationer i texten i rapporten undrar jag naturligtvis hur stora skillnaderna i synsätt egentligen är.